口岸突发事件相关法律法规尚存不足

目前，我国正处在经济转型、社会转型的变革时期，制度的变迁引起权力与利益在不同主体之间的重新分配和转移，形成诸多不稳定因素。尤其是我国加入WTO以来，经济的快速发展、国际贸易的活跃及旅游业的迅猛发展，使我国进入了一个出入境活动急剧上升的时期，“大进大出”的通关模式愈发明显，并且这些口岸又是境内外敌对势力和不法分子制造政治事件、暴力案件、新闻热点的敏感地带。当发生口岸突发事件时，职能部门如何依据法律法规，及时、迅速、妥善地处置突发自然灾害、打击敌对势力和不法人员的破坏活动就显得尤为重要。

一、口岸突发事件的基本理论

（一）口岸突发事件的概念

口岸是指一国政府通过设定掌管对外经济贸易和国际交往进出活动的场所。一般来说，是指具有一定的设施和条件，对交通运输工具停靠、人员上下、货物装卸和办理运输手续的港口、车站、机场、通道等场合，即对外开放口岸是一个主权国家允许他国人员、货物、交通运输工具等入出本国边境的特殊地点。随着各国、各区域之间的经济贸易活动和人员迁移活动范围的延伸、交通运输工具的升级换代以及入出境口岸场所的变化，使得口岸的内涵和外延也发生着巨大的变化，并已逐步成为经济地域的代名词和城市最为重要的基础设施之一。

突发事件，在国际上通常称之为危机事件。我国习惯将公共危机事件称之为突发事件。从广义上，可以被理解为突然发生的事情，必须采取非常规的方法来应对；从狭义上，是指意外地突然发生的重大或敏感事件。后者主要是指包括事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等，而前者则还包括自然灾害等。根据2007年11月1日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过施行的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）之规定，“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。口岸是一国对外交往的门户及内外连接的关系纽带。它不仅具有出入人员类型多样、交通运输工具密集、群体流动性大等特点，也是国与国之间沟通交流的重要渠道，更是维护国家主权安全的前沿阵地。《突发事件应对法》的颁布实施,为突发事件的处置提供了强有力的法律支撑。根据该法对突发事件的界定，结合口岸特点和边检机关的职能，将口岸突发事件界定为：在口岸突然发生的，需要边检机关采取应急处置措施予以应对的危害国家安全，危及人员安全，影响口岸畅通和出入境秩序的事件。

（二）口岸突发事件的分类

对口岸突发事件进行分类是了解和研究的基本途径，按其性质可以分为四类。一是治安性或刑事性突发事件。指在口岸发生的各种违反行政法规或刑事法律的突发事件，如偷渡者出入境受阻时，为逃避处罚而暴力抗法甚至闯关等情形。二是政治性突发事件。指在国内外敌对分子、敌对势力的操纵或参与之下，不法分子为实现其直接或间接的政治目的而引发的破坏、制造混乱和不良影响的突发事件。如个别“MY”分子、“FL”分子不甘心破坏活动失败，企图通过非法出入境，往返于国内外进行反动、邪教宣传，又如个别“ZZ”分子有组织有预谋的示威、闹事等情形。三是灾难性突发事件。指在口岸发生的，由于各种人为原因或不可预见的自然原因造成的各种重大的灾害。如操作不当、管理混乱、泥石流、飓风或其它原因造成的交通运输工具颠覆、起火、沉没等交通事故等等。四是技术性突发事件。指在口岸现场突然停电，造成系统设备无法正常启动和运行，口岸秩序混乱、人员滞留等情形。

（三）口岸突发事件的成因

口岸突发事件作为一种社会矛盾的综合反映，必然与各种社会因素有着密切联系。引发口岸突发事件的原因复杂，有国外的，也有国内的；有政治的，也有经济的；不仅有人为的，还可能是自然因素引起的，往往各种因素交叉影响，都会引发口岸突发事件的发生。

1.西方反华势力的破坏渗透。我国少数人由于受西方思想、制度和生活的影响，以追求物质生活为目的，产生信仰危机，甚至被国外敌对势力所利用，成为潜在的不稳定因素。这些少数人与国内“MY”分子、ZJJD分子相勾结，不仅在我国境内进行各种破坏活动，而且随时可能在口岸制造各种突发事件，以达到其破坏的目的。

2.境内外因素交织存在威胁。就国际而言，随着世界经济的发展，各国之间的交往更加频繁、便利，各国的黑恶势力、K主义势力也向国际化方向发展。他们通过制造K事件以达到其在经济和政治上不可告人的目的。“9.11”事件以后，国际K活动日益猖獗，而且K手段多样化，“食品ZD”、“人体ZD”、“汽车ZD”不断出现。我国陆地与14个国家接壤，在相互接壤的地区开设有通行口岸，周边国家和地区由于其各种内外因素的影响，在不同时期可能会产生动荡，引起其边境地区冲突或社会动乱，容易造成口岸突发事件。就国内而言，一些违法犯罪分子为了逃避国内法律的惩处，就想方设法逃到国外“避难”，当他们在出入口岸被阻截时，就有可能破釜沉舟，突然发难。

3.不可预见的突发性灾害事件。突发性的地震、火灾、飓风等自然灾害波及到口岸地区，造成各种破坏和损失，有可能给口岸工作带来影响。另外装载着人员和货物的出入国（边）境的交通工具，因为地理因素、自然气候条件以及机械和人为因素的影响，很可能出现重大交通事故。而且对出入境人员的管理相对困难，易在出入国（边）境交通工具或口岸内发生事端，这都可能会引发口岸突发事件。2016年10月21日，伦敦国际机场发生疑似化学品泄漏事件，导致500名旅客与员工紧急撤离，26人感到不适。同年，12月15日，刚刚投入营运的印尼首都雅加达的苏加诺哈达国际机场第三航站楼发生天花板坍塌事故，造成3人受伤，造成短时间的混乱局面。由此可见，某些意外事故的发生也可能引发口岸突发事件。

二、口岸突发事件的立法现状及法律运行中存在的不足

（一）我国口岸突发事件的立法现状

目前，在突发事件的法律体系构建方面，国家已经颁布了单独的60多部法律、行政法规，以及超过50个部门规章，有关的文件超过110个。除此以外，还有一些应对突发事件的地方性法规和规章，而这些有关应对的法律、法规和规章，在实践中起到了相当重要的作用。2004年宪法修正案将“紧急状态”正式写入了我国的根本大法。2007年11月1日《突发事件应对法》正式施行，该法对社会安全突发事件发生的预警和处置工作均作了相应的具体规定。2013年7月1日颁布实行的《出境入境管理法》对规范出境入境管理，维护国家的主权、安全及社会、口岸秩序提供了法律依据。2015年7月1日，《国家安全法》出台施行。2016年1月1日，“千呼万唤始出来”的《反KB主义法》正式施行。它从国家层面对安全防范、情报信息、调查、应对处置、国际合作、保障措施、法律责任等方面作出了全面规定，为我国依法打击K性质的口岸突发事件提供了法律依据和保障。另外，我国的《刑法》、《刑事诉讼法》、《人民武装警察法》、《戒严法》、《民用航空安全保卫条例》等都有针对社会安全突发事件的相关规定。它们的出台，不仅标志着我国突发事件应对工作全面进入名律化，更体现了在我国的应急名律建设中，行政执法进入到了更为广阔的领域。

（二）口岸突发事件法律运行存在的不足

1.立法存在空白。当前我国虽然已经在法治建设道路上大步迈进，近年来，不断有新名律定出台，《突发事件应对法》、《反KB主义法》就是其中的典型。执法主体在处置突发口岸突发事件过程中，法律依据越来越充分，但不可否认的是，虽然新法推出，旧法修改，法治进程不断加快，但难免有“挂一漏万”的情况存在，某些立法领域仍存在空白和不足，亟待相应填补完善。以现行《出境入境边防检查条例》为例，该行政法规仅仅提出了口岸限定区域的名词，对于范围确定、管理内容等均无规定。这导致了全国各地海港、空港、陆地口岸，因现实环境不同，划定的限定区域也各不相同。同时，划定的主体也有不同。有的口岸限定区域由边防检查站自主划定，有的由口岸管理部门划定，有的由机场管理部门划定，有的是由地方政府划定。如《河南省人民政府关于加强郑州航空口岸管理的意见》中规定“出境口岸限定区域范围为：出境国际候检厅厦门到登机口；入境口岸限定区域范围为：入境下机口至入境候检厅大门”；《内蒙古自治区边境管理条例》中规定“陆地为国界线我主一侧纵深2KM，公路外线两侧各100M的区域”。这些规范性文件的不同，导致了实践处置的差异，因其法律层次不高，效力有限，易在法律适用中产生争议。再如，国家在举办一些重大的活动时，如举办奥运会、世博会等，加强口岸管控是不可能仅靠某单个部门或某一单位就能顺利完成，它需要口岸各管理机关之间的广泛配合和协作，立法对此亦未作相应规定。

2.权利保障不足。就口岸突发事件而言，不论是何种类型，其最终落脚点直接指向公民个人，故导致侵犯个人权利的可能性也随之提升。在处理事件过程中，对公民权利的尊重与保护会直接影响突发事件的处置效果。虽然宪法的核心内容概括起来就是保障人权、限制国家公权力。但在口岸突发事件中，公民的基本权利往往得不到重视与保护，我国宪法未对公民基本权利作更加明确的规定，这导致在口岸突发事件处置过程中，政府权力会在“应急”的情况下缺少必要的程序规制而随意扩张，应急权力的实施针对应急权力的问责机制建设不到位。而《突发事件应对法》在规定社会和公众参与突发事件时，仅以规定一般义务的方式来明确公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。该规定导致的结果就是，私权无论是否出于维护公共利益的目的，都只能对自身的应急行为承担法律责任。

3.法律效力较低。当前我国虽然已经制定了诸多关于应对突发事件的法律法规，如《军事法》、《治安管理处罚法》、《集会游行示威法》等，但这些法律一般仅适用于应对某种特定类型的公共突发事件，而对于应对多元性、复杂性的突发事件的法律法规较为缺乏。仅以口岸涉外突发事件应对程序性规定为例，我国没有一部法律作系统规定，在具体应对过程中，统筹参照其他相关的法规甚至规范性文件。如《公安机关办理行政案件程序规定》、《关于处理涉外案件若干问题的规定》、《关于处理外国人违反治安管理案件若干问题的通知》等。这其中，要么相关规定不够明确，具体针对性不强。要么只是公安机关的内部规范性文件，要以规定的稳定性不强，不具有指向作用。其归纳总结一点就是法律位阶较低，在适用中容易产生争议，不利于保护执法对象的合法权益。

4.可操作性不强。大部分立法在内容上较为抽象和原则，缺乏可操作性，尤其是紧急情况下的行政程序法律规范严重不足。参与《突发事件应对法》起草的中国人民大学莫于川教授介绍，立法过程中为争取尽早出台，很多内容一再精简，很多程序性规定也被减去，造成法律本身的操作性差。比如，有些法律法规仅仅强调了立法机关对各级行政机关所具有的指导作用，有些法律法规仅仅强调了上级行政机关进行指挥协调与规划的垂直领导关系，有些法律法规仅仅强调了突发事件处置措施的实质性的规定，有些法律法规仅仅强调行政机关权力的分配，有些法律法规忽视了下级行政机关和一些权力机构在处置突发事件中能够发挥的重要作用，有些法律法规忽视了上下级行政机关之间有效的配合与协调，有些法律法规忽视了对处置突发事件的执法程序的制约；有些存在冲突的突发事件应对法律法规、各部门法不能协调和相互弥补，效能无法整合与发挥。以行政协作制度为例，设置行政程序的目标是为了实现制约和规范相关职能部门行政行为，尤其是在口岸突发事件发生后，要对职能部门规范行政权运行的步骤和时限做出明确具体的规定，对各类口岸管理行政行为都要进行程序性规范，为此保证口岸管理活动的有序进行，确保口岸的协调发展。但由于立法本身存在的缺陷，导致实践中行政协助的运行，更多的是依靠政策、行政、社会关系等制度外的因素来运作，从而降低了其可操作性，导致直接影响了口岸突发事件的处置效率。

5.管理权责不清。《突发事件应对法》第7条规定了：“以各级政府作为各地区突发事件应对的行政领导机关”，而领导机关是否是行使突发事件处置权的主体，却并未明确阐释。具体到口岸工作中表现得更为明显。当前，口岸限定区域存在着边检、海关、检验检疫、口岸办公室、机杨公司、海事、港口公司、铁路公路管理单位等，各个管理主体行使职权依据的法律法规互不相同，导致在管理过程中出现冲突。例如，部分海关人员不认可边检站对口岸限定区域的管理，理由是“口岸是海关的监管区，《海关法》的法律效力高于《出境入境边防检查条例》”。再比如，在机场口岸突发事件中，其预警管理的主体也没有明确，到底是航空公司、机场，抑或是机场公安机关。这些问题都是在实践处置中做法不一，主要是各机关间的摸索协调。正是因为突发事件的管理权责不清，往往造成处置的不及时、不准确，甚至激化危机矛盾，造成更恶劣的影响。

三、完善口岸突发事件法律制度的若干思考

现行突发事件法律制度在立法、执法和人权保障等层面的缺失，启示人们必须在借鉴他国先进经验和我国具体实际的基础上，对现行法律制度进行完善。

（一）健全现行立法规范之思考

1.填补立法领域空白。首先，要着眼于综合的基本立法，还要建立细化口岸突发事件专门应急处置法，来达到填补完善相关的法律法规的目的。构建完整体系的口岸突发事件应对法律制度，需要将基本应急法与专业、类型化的应急法相结合。将基本就应急法作为特定应急法的指导原则，让后者具有专业类型的特点，更具有针对性。同时，又不脱离应急法律自身应有的制度属性。对各主体的权利义务与职责予以明确的规定，强化对公民基本权利方面的规定，弱化行政部门自由裁量的权力，这样才能保证在口岸突发事件时，有法可依、有法必依、执法高效。其次，由于口岸突发事件其本身独有的特殊性，应该在立法或者适用时厘清其所处的法律关系，即严格法律种类和界限，或是民事法律或是行政法律抑或是刑事法律，正确处理相互之间所涉的法律关系。再次，在立法调研基础上应根据《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《集会游行示威法》以及《中华人民共和国刑法》中有关法律条款规定，制定相配套的规范性文件，对处置口岸突发事件对象标准和范围、组织机构和人员管理、经费管理、办案规程、处理标准、平时预防以及相关问责制等进行规范。最后，立法规定口岸管理机制。建议报请国务院召集公安部、海关总署、交通运输部等相关部委研究出台专门文件，明确规定口岸限定区域管理制度，既兼顾海关、公安、边检、机场等部门的职能作用，又保障口岸的安全稳定与顺畅通关。

2.规范执法程序运行。程序一方面可以约束行政权力的裁量权，维护法律的稳定性，同时，也兼容选择的自由，使法律体系具有更大的可塑性和适应能力。口岸突发事件应对能否取得成功，从某种意义上说，就是依靠行政机关的应急处理能力和合理利用自由裁量权。自由裁量权被看作是“双刃剑”，如果运用得当，即能实现维护公共利益、社会秩序和公民权利的目标。倘若滥用，则会对公民权利造成严重的损害。因此，如何控制应急管理中的自由裁量权，使其在合理的限度内运行就显得尤为重要，而规范权力的运行程序，就是遏制权力滥用的“镣铐”。我国口岸突发事件应对的法治化，必须着重加强程序制度建设，运用法律程序规范应急管理权力的行使，是立法的任务，也是执法领域必须注意的问题，让国家权力戴着“镣铐”舞蹈则是有效对突发事件，保障公民合法权利的最佳手段。

3.明确执法主体责任。无论在口岸突发事件的应对过程中，执法主体行使的权力来自“先天”授权抑或是“后天”委托。都要以法律的形式明确其职权，使之成为清晰化、合法化的实施主体。在参照相关法律制定地方各部门的具体规章时，也应当将部门之间的协调机制划分清晰。可以由省市一级制定专门的协调机制指导意见，也可以将协调机制的设立放在各部门的预案中，以便发生情况后立即适用，充实法律责任，完善政府责任衔接的相关法律。同时，赋予执法部门更全面的权力。在口岸突发事件的应对过程中，由于事态紧急，相关执法部门与公民、其他组织之间可能会产生矛盾冲突，如果不加以明确执法部门的具体权力范围，当其处置突发事件时，极有可能因权力界限不清、范围责任不明等问题与公民、企业、社会组织等主体发生纠纷，造成事件不能得到妥善解决，影响执法部门对于突发事件应对的效率。所以，为了调动口岸突发事件应对中相关执法部门的工作积极性，最大限度地避免公权力与私权利之间的紧张关系与矛盾冲突，激励其尽最大能力进行灾害的救援与灾难的救助，有必要的在口岸突发事件应对的法律法规中，适度给予相关部门更加全面、合理的权力。

具体到口岸处置突发事件工作中，应理顺口岸限定区域的管理体制，有必要明确口岸限定区域的分工和权限。应明确赋予边检机关对口岸限定区域的主要管理权，当然也可不排除海关、公安、安检等单位在政策范围内依法履行其职责。2013年7月1日施行的《中华人民共和国出境入境管理法》第6条已明确规定：边防检查机关负责口岸限定区域管理。边检机关承担维护出入境秩序和职能，同时，边检机关隶属公安部，具有警察性质，法律法规已明确规定边检机关具有执法权。

（二）完成现行执法体制之构建

由于行政权力的行使往往会损害公民的合法利益，因此在口岸突发事件中，行政权力的行使应当受到严格的限制，规范执法程序是约束行政权力的有效手段。在口岸突发事件的处置阶段，公民的合法权利也必然要依靠相应的程序性法律法规得以保障，这就要求行政权力的实施者，必须按照法律的程序来行使国家权力，在口岸突发事件应对中，公民可以要求执法者表明身份、出示相关法律文书、告知执法理由及权利救济的事项。

1.设立常设机构。当前我国口岸突发事件应对的组织体系，涉及公安、消防、边防、海关、海事等十多个行政职能部门，各部门之间缺少单一的应急指挥组织管理系统。此种现状，导致事件处置过程中，指挥协调难，各部门权力分散，责任不清，任务不明，难以及时有效地整合各种资源进行应急管理，结果不能将突发事件的危害降到最低点。由此笔者建议，借鉴法治发达国家的先进做法，设立突发事件应对常设机构。此种做法的益处有两个：一是在口岸突发事件发生时，有一个组织专门负责协调各部门的应急行为，这样能够有效地整合资源，组织实施应急处置；二是按照相关法律的规定，在非突发状态时期，组织实施应急物资保障、通信设备维护等各项应急处置的准备工作。

2.强化法律法规的可操作性。法律法规的制定，最终落脚在能够真正有效地操作实施。在口岸突发事件应对法律法规体系的逐步完善的过程中，相关法律法规是否具有切实可操作性，直接关系到突发事件应对的法律法规是否能够得到有效实施，是否能够发挥其价值与作用。无数次的突发事件的实践证明，必须要有明确的法律制度，才能真正保障口岸突发事件应对工作的顺利开展，才能真正对事件加以有效应对。目前，我国在口岸突发事件应对法律体系中，存在的一个重要问题就是原则性规定较多，可操作性不强，法律法规已越来越难以应对复杂和多变的口岸突发事件。因此，在今后的口岸突发事件法律体系构建完善过程中，要高度重视增加具有可操作性的法律规定，舍弃过于笼统的“僵尸”条款。惟有如此，口岸突发事件应对的法律法规才能真正得到切实、有效的实施。在我国，一部法律制定实施以后，往往国务院会制定实施细则，各部委、省、区、直辖市又会根据实际情况制定相关规定或者办法，以增强法律本身的可操作性。例如《中华人民共和国出境入境管理法》制定出台以后，国务院颁布了《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》，公安部相应制定了《基层公安机关境外人员管理工作规范》，使得对外国人入出境管理有了逐步由粗到细的规范体系可供遵循。笔者建议，在口岸突发事件应对法律体系构建过程中，不妨也可以采用这一做法。即使新的《中华人民共和国出境入境管理法》2013年颁布实施后，仍然可以制定该法的实施细则或者配套出台相关的规范性文件，以细化程序性规定，强化法律的可操作性。

3.完善应急预案制度。应急预案制度的建立是为责任机关对于口岸突发事件的应对进行指导，也使公民对于突发事件应对工作有了监督依据。因此，可以加强社会性的监督力量，建立相应的监督制度，比如实施特定主体监督制度，通过聘请社会监督员、督察联络员等方式，弥补口岸突发性事件处理过程中执法资源的缺乏问题，建立多种主体监督协调机制，对口岸突发事件进行全过程无死角的监督。

（三）完善公民权利保障之设想

保障公民权利是建立完善应急名律的根本目的和宗旨，应急的客观需要决定了个体的权利保障要服从于代表公益的应急效率、效果的要求，但是效率优先是相对的，权利保障则是必需的。我国名律历来有重义务轻权利传统，现有的应急立法中也存在对行政应急权力监督机制不完善、对公民权利保障和救济机制不健全的缺陷。完善应急名律应当重视归公民基本权利的保障。

1.明确人权保障条款。保障公民权利是建立完善应急名律的根本目的和宗旨，应急的客观需要决定了个体的权利保障要服从于代表公共利益的应急效率、效果的要求，但是效率优先是相对的，权利保障则是绝对的。人权保障的范围是那些与人的基本价值和尊严直接联系且并不与紧急措施发生必然冲突却更容易受到应急权力侵害的基本权利，如生命权、平等权、免遭酷刑、信仰自由、公力救济权等。在口岸突发事件中，经常会发生公权力损害公民私权利的情况，为了更好地实现对公民权利实时保护，大多数国家的宪法或法律都规定了，在国家“公权”限制公民“私权”的同时，应当将公民的最低人权标准具体明确化，作为对公民个人权利的保障。如《美洲人权公约》、《欧洲人权公约》都规定了在紧急状态下的人权保障条款。

2.完善公民权利救济制度。权利救济制度不但是法治建设的组成部分，更是法治的切实保障。具体而言，就是行政赔偿和行政补偿机制的实现。完善《国家赔偿法》中相关责任条款，强化突发事件应对过程中处置机关及其工作人员依法行政和人权保障意识。目前，我国处置口岸突发事件方面，缺少国家赔偿的相关规定。由此产生的后果是，公民权利在“突发”的特殊情形下得不到切实有效的救济。因此，笔者建议，在完善我国口岸突发事件应对法律构建的过程中，规定国家赔偿的专门款项，这样既可以为公民权利救济提供直接的法律依据，还可以弥补在赔偿立法方面存在的不足。对于行政补偿机制的完善，则主要依靠建立具有较强操作性的行政补偿程序，建立补偿决定程序中的协商机制和司法参与机制。

3.建立行政委托法律制度。参考国外相关应急管理的法律制度来看，社会组织和公民在参与突发事件应对处置时，应当在事前得到政府或相关救援管理机构的委托，而由此具备行政行为的能力，依法代表政府来履行相应的处置权力。一旦参与应急活动的社会组织或公民因自身的应急处置行为造成自身或第三人损害的，该损失后果则应当归咎于政府或依法负有应急处置职责的管理机构来承担。但我国现行法律体系中，对此方面的规定鲜有提及。实践中，社会组织或公民个人在参与应急处置过程中造成的损害结果，往往是由其本人承担后果，这显然是有违行政合理性的法律原则。笔者认为，在修改法律时明确参与应急活动的社会组织和公民的法律身份，确立政府实施应急救援工作的行政委托制度。

4.完善信息公开机制。首先，在口岸突发事件的应对过程中，相关信息的及时公开，舆论的正确引导，都应当与处置工作同时进行、同步推进。其次，在处置过程中，要做到统一指挥部署、分类管理，防止谣言的扩散与虚假信息的肆意传播，向上级机关传递的信息要及时准确，向公众传递的信息要真实恰当。口岸突发事件是对社会发展过程产生广泛影响的一类突发事件，尤其是其往往具备“涉外性”的特征，倘若处置不好，极易引发国际热点或外交事件。再次，建立法律应急机制。可以在口岸突发事件的发生的各个阶段做出及时有效的反应与处置工作，重点针对社会矛盾产生的根本原因缓解事件发展的局势。最后，以立法、司法和执法的手段有效解决矛盾。在立法的过程中注重完善对权力的扩大与限制的具体规定，相应法律法规的建立与补充；在行政执法过程中，注重执法程序的合法性，避免不当的行政行为激化社会矛盾、加剧突发事件的局势。